Воспоминания о будущем. Сколько раз мы будем наступать на одни и те же грабли?
Почему своевременные предупреждения ученых становятся роковыми?
Год прошел, и что изменилось?
|
27 мая 2010 года Президент РФ Дмитрий Медведев провел (на водопроводной станции в подмосковном поселке Внуково) заседание президиума Госсовета, посвященное экологической ситуации в России и рассмотрению вопроса о совершенствовании государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды. По итогам заседания Госсовета Правительству РФ было предложено в срок до 1 ноября 2010 года представить предложения, касающихся управления окружающей средой, организации государственного экологического контроля, стимулированию эффективного управления лесами. Но гром грянул уже жарким летом 1910. В катастрофических пожарах 1910 сыграли свою роль и недостатки Лесного кодекса. Сделали ли чиновники и законодатели выводы? Сегодня снова катастрофически горит Сибирь, в Подмосковье опять дымят торфяники… Поэтому я предлагаю вновь вернуться к опубликованной в журнале «Экос» статье виднейших специалистов-экологов страны и задуматься на тем, почему их предупреждениям не вняли, а их надежды не оправдались. |
Центральная власть знает, где кроются причины экологических катастроф, но важные начинания тонут в бюрократическом болоте. А леса горят ...
О.В.Тарасова, д.с.-х.н., профессор,
Р.Г.Хлебопрос, д.ф.-м.н., профессор,
В.Г.Сибгатулин – лауреаты Национальной экологической премии им.В.И.Вернадского,
В.Г.Суховольский, д.б.н., проф.
На современном этапе официальные цели экологической политики РФ - значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств.
Но как эти официальные цели соотносятся с реальностью? Каково состояние природной среды России сегодня? Насколько эффективна система экологического законодательства в РФ и государственного экологического контроля? Есть ли шанс на то, что мы, жители России, к какому-нибудь 2020 году будет жить в чистой стране с эффективным экологическим законодательством и надежной системой экологического контроля?
Перед заседанием президиума Госсовета, посвященного рассмотрению вопроса о совершенствовании государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды, которое провел 27 мая 2010 года Президент РФ Дмитрий Медведев, среди специалистов- экологов распространялся доклад группы (анонимной) экспертов Государственного Совета РФ, ставший основой для доклада руководителя рабочей группы Госсовета Кирсана Илюмжинов.
Обычно жанр экспертного доклада подразумевает наличие в нем трех основных разделов – анализа ситуации, которой посвящен доклад, выявления причин возникновения такой ситуации и предложения по изменению происходящих процессов.
Что происходит?
И в первой части доклада, посвященной экологической обстановке в России, впервые за последние годы (хотя и полуофициально) дается реальная оценка происходящего. По мнению экспертов Госсовета, в целом государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды представлено несистемным набором законов, каждый из которых, ко всему прочему, декларативен, расплывчат по формулировкам, лишен механизмов контроля исполнения, не соответствует современным международным принципам, тенденциям и обязательствам РФ по международным договорам. В правовом регулировании экологических отношений преобладает фрагментарный подход, не вполне соответствующий объективному единству природного мира, состоящего из различных, но системно взаимодействующих между собой компонентов - природных объектов.
Анализ практики применения законодательства, проведенный экспертами, показывает, что ни одна из устанавливаемых норм природоохранительного законодательства не исполняется с должной эффективностью. В основе неисполнения лежит, прежде всего, невнятность их применения. Действующая громоздкая и неповоротливая система государственного регулирования никоим образом не позволяет достичь декларируемых целей, определенных в Конституции РФ. Эффективность регулирования в сфере охраны окружающей среды в России с точки зрения выполнения основной задачи - снижения негативного воздействия - в настоящее время недопустимо низка.
Все всё знали?
В докладе указывается, что ошибки, допущенные при разработке нового (2006 г.) Лесного кодекса РФ, а также при внесении в него ряда последующих поправок, привели к параличу системы государственного управления лесами, ликвидации некоторых важнейших элементов лесного хозяйства (государственной лесной охраны, лесоустройства, централизованной системы борьбы с лесными пожарами, работы с населением по профилактике лесонарушений). Введение нового Лесного кодекса, разрушительные последствия которого были отчасти усилены экономическим кризисом, вызвали резкий рост безработицы, нищеты и в целом социального неблагополучия в лесных деревнях и поселках. Отсутствие лесной охраны в совокупности с ростом социального неблагополучия привели к увеличению рисков, связанных с природными пожарами, значительному росту незаконных рубок, криминальных поджогов лесов и других правонарушений.
В целом эксперты заключают, что для российского экологического законодательства характерно нечеткое и нерациональное распределение ответственности между федеральными, региональными и муниципальными органами власти при осуществлении экологического контроля; неразвитая система участия общественности в принятии решений, фактический отказ от открытой публичной системы согласования и защиты интересов различных общественных групп.
Нормативы качества
Принятый в 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» установил, что нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, установлении и утверждении нормативов и лимитов допустимого воздействия на окружающую среду, а также выдаче отдельных разрешительных документов на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов на основании утвержденных нормативов. Однако, замечают авторы экспертного доклада, нормативы качества окружающей среды в Российской Федерации так и не были разработаны. На практике система нормирования качества окружающей среды подменяется огромным числом зачастую архаичных санитарно-гигиенических нормативов, установленных без учета территориальных и иных особенностей, и продолжающих постоянно пополняться.
Зачастую нормативы допустимого воздействия оказываются излишне жесткими или даже бессмысленными. Парадоксальность ситуации, замечают эксперты, заключается также в том, что даже при выбросах-сбросах, близких к нулевым, действующая система регулирования все равно будет требовать от предприятий значительных сокращений объемов загрязнения в случаях размещения предприятий в районах с повышенным фоновым загрязнением.
Контроль
Насколько эффективна система экологического контроля в РФ? По мнению большинства экспертов и специалистов, сегодняшнее состояние природоохранных учреждений не позволяет им в достаточном объеме выполнять даже установленные природоохранным законодательством функции. Органы экологического контроля на всех уровнях, а особенно на региональном уровне, испытывают огромную нехватку кадров, имеют слишком много обязанностей по сравнению с объемом имеющихся ресурсов. В некоторых регионах каждый федеральный инспектор обязан на регулярной основе контролировать соблюдение природоохранных норм 100 или более предприятий.
Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. был ликвидирован как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, а его функции были переданы Министерству природных ресурсов, основными функциями которого являлось обеспечение максимального использования природных ресурсов. Таким образом, природоохранные структуры были поставлены в зависимость от ресурсного блока.
Сложившаяся на основе нового Лесного кодекса система управления лесами не стимулирует органы государственной власти субъектов РФ к эффективному (с любой точки зрения) управлению лесами. Эксперты считают, что федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за леса (в настоящее время - Минсельхоз РФ, Рослесхоз, Россельхознадзор) фактически получили возможность саботировать работу, подменяя реальную деятельность постоянным увеличением бумагооборота.
Отходы
Реальную угрозу здоровью населения страны создает, по мнению экспертов, сложившаяся в Российской Федерации ситуация в области обращения с отходами, сопровождаемая загрязнением окружающей среды, нерациональным использованием природных ресурсов. Вся тяжесть непосредственного обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ложится на органы местного самоуправления. Однако, как правило, достаточных средств на осуществление этих полномочий у органов местного самоуправления нет. Если учесть, что в настоящее время ликвидирован муниципальный экологический контроль, то и информации о нарушении законодательства в данной области у органов местного самоуправления также недостаточно.
По нашему мнению, в настоящее время сложилась парадоксальная ситуация: реальной и полной информации о состоянии природной среды нет ни у властей разного уровня, ни у специалистов-экологов, ни у представителей общественных организаций экологистов. Конечно, принимать в этих условиях сколь-нибудь эффективные решения оказывается невозможным.
Вопросы есть. И ОТВЕТЫ ЕСТЬ. ждем.
В целом из экспертного доклада можно заключить, что государство оказалось неэффективным, небережливым, неответственным собственником экологических ресурсов. Но почему? Нет в России специалистов, способных разработать качественные и исполнимые законы? Нет физиков и инженеров сконструировать аппаратуру для измерения состояния? Или нет желания и политической воли найти тех и других и дать им возможность доказать, что экология у нас нормальная, ничуть не хуже, чем в других странах? К сожалению, прямых ответа на вопрос о причинах сложившейся в России экологической обстановки в докладе экспертов нет, говорится лишь, что процессы деградации экологической ситуации развиваются и интенсифицируются с начала двухтысячных годов.
Что же делать, что изменить сложившуюся ситуацию?
По мнению экспертов, нужна программа поэтапных действий, описывающая содержание и последовательность намечаемых мер и ставящая конечные цели реформы СУОС. Даже начало преобразований требует введения существенных изменений в природоохранное законодательство, однако, как указывают эксперты, на сегодняшний день не существует даже проекта такой программы.
Нам представляется, что для изменения положения дел необходимо определить ответы на два базовых вопроса:
- что следует рассматривать как объект экологического управления?
- кто должен быть владельцем экологических ресурсов?
Базовые просчеты
С нашей точки зрения, одна из базовых ошибок в текущей системе управления экологическим объектами, состоит в том, что объектом управления является предприятие, а не территория, природный комплекс. Экологическим объектам – лесам, полям, животным - совершенно все равно, кто именно на них воздействует, важно, чтобы общее воздействие не превышало некоторой предельной величины. В США схема контроля за загрязнением территории известна как экологический пузырь: предприятия на открытом аукционе выкупают квоты на выбросы в пределах общего лимита на выбросы. Если предприятие уменьшает уровень выбросов, ставшие ненужными квоты можно продать на бирже. Если все квоты разобраны, невозможно увеличить выбросы уже существующих предприятий или строить новые предприятия. Таким образом, экологическая ситуация определяет промышленную политику, а не наоборот, как это пока происходит в России.
Инструмент стратегической (кумулятивной) экологической оценки (СЭО), подобный схеме экологического пузыря, эксперты предлагают для больших проектов (например, проектов нефтегазодобычи и транспортировки нефти и газа) ввести и определять суммарное воздействия на окружающую среду многих потенциальных проектов в одном регионе, независимо от заказчика конкретного единичного проекта. Но с другой стороны, эксперты по-прежнему полагают, что управлять нужно предприятиями и, поскольку возможностей служб экологического контроля не хватит для тотально действенного экологического контроля, предлагают для предприятий, оказывающих незначительное и умеренное воздействие на окружающую среду, закрепить положения о декларировании субъектами хозяйственной деятельности объемов негативного воздействия на окружающую среду. Фактически это означает, что управления за «поведением» таких предприятий не будет. По мнению экспертов, данная система позволяет исключить дополнительные согласования и получения разрешительных документов на осуществление выбросов, снижая излишние административные барьеры для небольших предприятий. Однако реально в случае принятия этих положений следует ожидать резкого разукрупнения предприятий-загрязнителей. Мощный алюминиевый завод с двумя десятками труб, выбрасывающих поллютанты в воздух, в этом случае стремительно преобразуется в два десятка юридических независимых лиц, каждое из которых придется с полным основанием причислить к малым и средним предприятиям, оказывающим умеренное воздействие на природную среду.
Авторы доклада уповают на то, что усиление системы государственного контроля, улучшение системы нормативов, инвестирования средств в исследования, нормативно- методические разработки, наем дополнительных штатов, обучение и переподготовка специалистов, закупка оборудования и техники, передача полномочий региональным органам власти, введение в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» новых положений, направленных на реализацию дифференцированного подхода к предприятиям, оказывающим воздействие на окружающую среду, позволит решить все экологические проблемы.
Политическая воля
Однако следует отметить, что в настоящее время политическая воля, необходимая для проведения через органы законодательной власти нового экологического законодательства, отсутствует. Так, рассмотрение проекта федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», разработанный Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии несколько раз откладывалось, а затем на заседании Государственной Думы РФ в 2008 г. этот законопроект был отклонен в первом чтении.
Вторая из основных проблем, определяющих экологическую политику – проблема собственности на экологические ресурсы, неопределенность прав собственности на экологические объекты и пересечение интересов государства как системы, ответственной как за экономику, так и за экологическую ситуацию. Если госкорпорация или достаточно мощная частная промышленная структура загрязняют принадлежащую федеральным властям территорию, то кто будет «вставать грудью на защиту природной среды» и закрывать предприятие-загрязнитель? Власти как владелец территории? Но в этом случае властям придется решать вопрос – что делать с людьми, занятыми на этом предприятии. Что лучше – чистая территория с митингующими безработными или общественное спокойствие, изредка нарушаемое тихими причитаниями немногих защитников природы? Недавние решения по Байкальскому ЦБК – запрет и вслед за этим быстрое разрешение на возобновление производства – хорошо иллюстрирует эту ситуацию.
Проблема собственности
С проблемой собственности связана и проблема распределения штрафных выплат за нарушение экологических норм. Должны ли штрафы идти в бюджеты (федеральный и региональные) и там бесследно «тонуть», или же эти деньги должны доставаться загрязненным территориям и населению этих территорий и идти на восстановление состояния поврежденных экосистем и компенсацию жителям? Возможно, следует отменить действующую систему уплаты налогов по месту регистрации юридического лица и предусмотреть уплату всех видов налогов и платежей по месту производства. Эта мера позволит обеспечить экономическую базу (при условии централизации средств в экологических фондах) для решения не только экологических, но и социальных проблем территории.
Конечно, в настоящее время штрафные санкции минимальны. Так, базовый норматив платы за выброс в атмосферу различных продуктов горения нефти и нефтепродуктов не превосходит 4000 рублей. Кадастровая стоимость 1 гектара лесных земель, служащая основой расчетов при воздействии на лесные насаждения на территории Красноярского края утверждена в размере 1710 рублей. Но получить даже такие штрафы – задача весьма сложная. Принцип «загрязнитель платит» в России фактически не работает: во-первых, невозможно измерить уровень загрязнения, и, во-вторых, нет законов, опираясь на которые можно заставить его заплатить. В этой критической ситуации любые решения хороши, и одним из возможных решений могло бы стать введение системы «охотников за экологическими головами» - частных предприятий, с помощью сертифицированной аппаратуры выявляющих предприятия-загрязнители, доносящих на эти предприятия властям, и получающих часть штрафов. Возможно, именно эту систему имели в виду авторы экспертного доклада, говоря о «радикальном повышении роли экологических аудиторов, деятельность которых будет контролироваться и управляться саморегулируемой организацией».
Революция в понимании экологических проблем произошла. Что дальше?
Можно сказать, что общая структура доклада, анализ существующего (негативного) состояния экологических проблем и основные рекомендации по выводу системы государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды из кризиса объективно отражают существующие реалии, что, несомненно, является определенной «революцией» в понимании проблем экологии в РФ. Как известно, эксперт отличается от просто специалиста тем, что точно знает, что именно, когда именно и кому именно объяснять существующее положение дел. И в этой связи появление доклада экспертов для Госсовета РФ не есть ли предвестник радикального изменения отношения населения, властей и бизнеса к природной среде?
Красноярск
Журналы "ЭКОС". Архив за 2008 год.
.jpg)
.jpg)
.jpg)
.jpg)
Журналы "ЭКОС-информ". Архив за 2008 год.
Журналы "ЭКОС-информ". Архив за 2007 год.
Журналы "ЭКОС-информ". Архив за 2006 год.
Журналы "ЭКОС-информ". Архив за 2005 год.
Журналы "ЭКОС-информ". Архив за 2004 год.
.jpg)
.jpg)
.jpg)